Consultation Paper No. 5 of 2018 – Proposed Bank Recovery and Resolution Regulations

CONSULTATION PAPER   NO. 5 OF 2018  24 SEPTEMBER 2018  CONSULTATION ON PROPOSED BANK  RECOVERY AND RESOLUTION  REGULATIONS 

   2 TABLE OF CONTENTS  INTRODUCTION ........................................................................................................................... 3  BANK RECOVERY AND RESOLUTION ........................................................................................... 5  ITEM 1 – KEY FEATURES OF THE BANK RECOVERY AND RESOLUTION REGULATIONS ............... 6  ITEM 2 – CONSEQUENTIAL AMENDMENTS TO ADGM REGULATIONS AND RULES .................. 13 

   3 INTRODUCTION  WHY ARE WE ISSUING THIS PAPER? 

1. The Financial Services Regulatory Authority ("FSRA") of Abu Dhabi Global  Market ("ADGM") issued this Consultation Paper to invite public feedback  and  comments  on  (i)  proposed  new  Bank  Recovery  and  Resolution  Regulations enabling the recovery or orderly resolution of eligible  firms  engaged  in  certain  Regulated  Activities;  and  (ii)  certain  associated  and  consequential amendments to other ADGM regulations and specific FSRA  rules.  
2. This proposal to introduce a recovery and resolution regime is in response  to strong interest in ADGM by regional and international banking entities,  which takes into account global regulatory development. 
3. The Board of Directors of ADGM and  the FSRA invite comments on the  draft  Banking  Recovery  and  Resolution  Regulations,  as  well  as  the  associated amendments to ADGM regulations and FSRA Rules.  WHO SHOULD READ THIS PAPER?  
4. This  Consultation  Paper  will  be  of  interest  to  Authorised  Persons  and  Recognised  Bodies  generally,  and  specifically  those  Authorised  Persons  engaged in  the Regulated Activities of Accepting Deposits or Dealing in  Investments as Principal, persons considering seeking a Recognition Order  enabling  them  to  engage  in  clearing  activities,  and  their  respective  professional advisors.  HOW TO PROVIDE COMMENTS 
5. All comments must be in writing and sent to the address or email specified  below. If sending your comments by email, please use the Consultation  Paper  number  in  the  subject  line.  You  may,  if  relevant,  identify  the  organisation  you  represent  in  providing  your  comments.    The  FSRA  reserves the right to publish, including on its website, any comments you  provide,  unless  you  expressly  request  otherwise  at  the  time  of making  those comments. Comments supported by reasoning and evidence will be  given more weight by the FSRA.  

   4 WHAT HAPPENS NEXT?   6. The  deadline  for  providing  comments  on  this  proposal  is  8  November  2018.  Following  receipt  of  comments,  we  will  consider  whether  any  modifications are required to the proposed amendments to the ADGM’s  legislative framework. The Board of ADGM and the FSRA will then proceed  to enact the proposed legislative framework. You should not act on this  proposal until the relevant regulations, rules and any related guidance are  issued. We will issue a notice on our website when this happens.    COMMENTS TO BE ADDRESSED TO:  Consultation Paper No. 5 of 2018  Financial Services Regulatory Authority  Abu Dhabi Global Market Square  Al Maryah Island   PO Box 111999   Abu Dhabi, UAE   Email: consultation@adgm.com   STRUCTURE OF THIS PAPER  7. The substantive amendments under consideration are summarized in this  paper, which is organized as follows:  a. Annex A – Draft Bank Recovery and Resolution Regulations;  b. Annex  B  –  Draft  amendments  to  Financial  Services  and  Markets  Regulations 2015;  c. Annex C – Draft amendments to Insolvency Regulations 2015; and  d. Appendix  1  –  Draft  amendments  to  the  Prudential  ‐  Investment,  Insurance Intermediation and Banking Rules.  8. Unless otherwise defined, capitalized terms referred to in this paper have  the meanings attributed in the Financial Services and Markets Regulations  2015 (“FSMR”) and/or the Glossary (“GLO”). 

   5 BANK RECOVERY AND RESOLUTION   BACKGROUND 

1. The  Global  Financial  Crisis  highlighted  the  shortcomings  of  insolvency  regimes to address adverse economic effects arising from the insolvency  of  financial  institutions  considered ‘too  big  to  fail’. The  desire  to move  away from the implicit state guarantee for such firms prompted a series  of global and national initiatives, which culminated in the Key Attributes  Model in 2011 by the leaders of the G20 and the Financial Stability Board.   These regimes promoted continuity of critical economic functions in the  event of the insolvency of large banks and other systemically important  financial  services  institutions  in  order  to  protect  depositors  and  client  assets.  Elements necessary  for an effective resolution  framework were  identified  as:  (i)  an  experienced  resolution  authority;  (ii)  adequate  resources and statutory powers; (iii) adequate and varied resolution tools  (including bail‐in and debt write down mechanisms); (vi) mechanisms to  ensure  that losses are ultimately borne by  shareholders and unsecured  creditors; and (v) legal enforcement of cross‐border coordination during  resolution processes. 
2. Given the current stage of ADGM’s development, the FSRA has developed  a bank recovery and resolution regime as a proactive measure, in order to  provide ADGM with a comprehensive regulatory regime.  ADGM, being a  jurisdiction within which banks may accept deposits and firms may trade  in investments on a proprietary basis, is not immune to risks associated  with large and complex institutions.  Qualified new ADGM banks and the  migration of the parent entities of existing banking groups to ADGM may  require  the  FSRA  to  undertake  consolidated  supervision  of  financial  groups.    Branches  and  subsidiaries  of  existing  institutions  operating  in  ADGM  may  become  involved  in  critical  cross‐border  bank  resolution  strategies directed by foreign resolution authorities.  Despite not having  the capacity to provide credit as the lender of last resort in a crisis, the  FSRA may be required to act as the consolidated supervisor of a distressed  financial group operating in multiple jurisdictions. 

   6 3. The proposed Bank Recovery and Resolution  (‘BRR’) Regulations reflect  the  elements  of  the  Key  Attributes  Model,  familiar  to  institutions  operating  under  the  European  Union’s  Bank  Recovery  and  Resolution  Directive.  As  in  other  international  jurisdictions,  the  resolution  powers  contained  in  the  BRR  Regulations  create  an  alternative  to  wind  up  pursuant to ADGM’s Insolvency Regulations 2015. The availability of this  option  in  exceptional  circumstances  will  enhance  the  stability  and  resilience of the ADGM financial system, reduce the likelihood of failure  of a critical institution, and reduce the impact of failure, should one occur.  4. The  BRR  Regulations  intend  to  achieve  these  objectives  in  two  ways.   Firstly, by requiring the FSRA to identify those in‐scope institutions whose  failure, due to their unique size and nature, would threaten the integrity  of  ADGM  or  the  financial  system  generally.  Such  qualifying  institutions  may be obligated to engage in formal recovery and resolution planning in advance of financial distress.    5. Secondly,  by  providing  the  FSRA with  specific  resolution  powers,  to  be  used only if the FSRA would be unable to achieve the objectives set by the  BRR Regulations with the application of the Insolvency Regulations 2015.   The  decision  to apply  resolution  powers will  be  based  upon  qualitative  tests to be applied by the FSRA in its discretion, having reference to its  objectives and  the guiding  principles  contained in  the BRR Regulations,  and will be conditional upon the satisfaction of specific prerequisites and  subject to certain safeguards, as described below in greater detail.   ITEM  1  –  KEY  FEATURES OF  THE  BANK  RECOVERY  AND  RESOLUTION  REGULATIONS  THE RESOLUTION AUTHORITY AND ITS GUIDING PRINCIPLES   6. Under  the  proposed  regime,  the FSRA, alongside  being  the  supervisory  authority,  would  undertake  the  additional  role  of  being  the  resolution  authority; this is the body charged with promoting an orderly wind‐down  of a failed or failing institution, through the exercise of resolution powers  and  the  use  of  resolution  tools.  Following examination  of  a  number  of  leading international BRR regimes, such a dual role would not be unique 

   7 and  may  lead  to  efficiencies,  given  the  alignment  of  its  potential  objectives  as  a  resolution  authority,  which  include  the  protection  of  depositors and investors and  the continuity of critical  functions.  These  objectives  are  consistent  with  and  complement  the  FSRA’s  existing  objectives  established  by  both  FSMR  and  ADGM’s  Founding  Law,  Abu  Dhabi Law No. (4) of 2013.    7. The BRR Regulations will initially task the FSRA with identifying which, if  any,  in‐scope  institutions,  should  be  compelled  to  engage  in  formal  recovery and  resolution planning, and  to engage with  such institutions.   Should  the number of in‐scope institutions engaging in  formal  recovery  and resolution planning grow over time, the Board may consider whether  the establishment of a separate resolution authority would be warranted.  IN‐SCOPE ENTITIES 8. ADGM  firms  which  accept  deposits  (Islamic  or  conventional),  trade  in  investments on a proprietary basis (Dealing in Investments as Principal) or  provide clearing services would be ‘in‐scope’ for the purposes of the BRR  Regulations, However, only those firms whose risk profile meets specified  criteria  would  be  compelled  to  engage  in  recovery  and  resolution  planning. In  the case of branches or  subsidiaries of  foreign institutions,  any  planning  requirements  imposed  would  take  into  consideration  any  supervisory  directions  undertaken  to  satisfy  the  home  regulator  or  resolution authority of the firm or financial group.  ISSUES FOR CONSIDERATION  Q1: SHOULD  A QUANTITATIVE TEST ESTABLISHING  A MINIMUM  SIZE THRESHOLD  FOR  IN‐SCOPE  INSTITUTIONS  ALSO  BE  EMPLOYED  IN  ADDITION  TO  THE  QUALITATIVE TEST TO BE USED BY THE FSRA? IF SO, WHAT THRESHOLD WOULD  BE APPROPRIATE? 

   8 RECOVERY AND RESOLUTION PLANNING  9. In‐scope institutions and ADGM‐based members of their financial groups,  whose failure would have a significant adverse impact upon confidence in  ADGM, its economy, reputation, or the financial system, may be directed  by  the  FSRA  to  engage  in  periodic,  formal  recovery  and  resolution  planning.  Senior  management  will  be  required  to  assess  and  formally  approve all recovery and resolution plans as part of the planning process.   10. Firms would only be compelled to engage with the FSRA to conduct formal  recovery and resolution planning on an exceptional basis, upon grounds  established by the BRR Regulations.  Mandated recovery and resolution  plans  will  be  subject  to  FSRA  review,  in  order  to  identify  potential  impediments, and, in cases where deficiencies are not addressed, will be  subject to direction powers compelling rectification. To assist affected in‐ scope  institutions  to  engage  in  recovery  and  resolution  planning,  the  schedules  to  the  BRR  Regulations  identify  necessary  elements  of  a  recovery and resolution plan. Given the need for candor in discussions and  the  inclusion  of  proprietary  information  in  any  plan,  the  FSRA  will  not  publish  the  contents  of  any  plan,  nor  publicly  declare  any  in‐scope  institution as  resolvable. Consistent with  the Key Attributes Model,  the  FSRA may however, share details of  recovery and  resolution plans with  other regulators in circumstances of an in‐scope institution operating in  multiple jurisdictions.  RECOVERY  –  EARLY  INTERVENTION  ACTIONS,  ADDITIONAL  DIRECTION  POWERS  11. In‐scope institutions of a profile which the BRR Regulations are meant to  monitor may be subject to BRR Regulation direction powers which expand  the current powers contained in FSMR and the Prudential ‐ Investment,  Insurance  Intermediation  and  Banking  Rules,  in  circumstances  where  ISSUES FOR CONSIDERATION  Q2: SHOULD  THE  BOARD OF  DIRECTORS OF  THE  IN‐SCOPE  INSTITUTION  ALSO BE  REQUIRED TO FORMALLY RESOLVE TO ADOPT THE PROVISIONS CONTAINED IN  ANY RECOVERY AND RESOLUTION PLAN? 

   9 compliance with minimum capital requirements, Threshold Conditions or  Recognition Requirements are threatened.  12. For example, in circumstances where the FSRA is of the view that an in‐ scope  institution  may  be  undercapitalized  in  relation  to  its  interconnectedness and relevant risks, additional discretionary direction  powers  beyond  those  contained  in  FSMR  would  enable  the  FSRA  to  develop tailored minimum capital requirements for such entity.  13. Such  early  intervention  powers  include  the  power  to  compel  management  to  take  steps  to  halt  the  deterioration,  including  by  convening a meeting of shareholders to consider restructuring measures.   In  circumstances  where  the  FSRA  considers  the  replacement  of  management necessary for early intervention action to be successful, the  FSRA  may  replace  management  with  one  or  more  qualified  temporary  administrators.  A  FSRA  appointed  administrator  would  be  required  to  take proportionate action, including seeking shareholder approval for the  adoption of recovery measures, including the implementation of any pre‐ existing recovery plan.  RESOLUTION PRECONDITIONS  14. The proposed BRR Regulations would empower  the FSRA, as  resolution  authority,  to  exercise  one  or  more  resolution  powers  in  exceptional  circumstances  in  relation  to  those  in‐scope  entities  whose  failure  may  threaten the integrity of the ADGM or the financial system generally.  15. Prior  to  taking  resolution  action,  the  FSRA,  acting  in  its  capacity  as  resolution authority, must be satisfied that:  a. The application of resolution powers would be consistent with the  objectives  of  the  FSRA  and  the  guiding  principles  described  in  paragraph 6 above, and must be for the purpose of preserving the  integrity of the ADGM or the financial system generally;  b. The  resolution  conditions  specified  in  Section  22(1)  of  the  BRR Regulations have been met: 

   10 i.  a  systemically  important,  in‐scope  institution  is  failing  or  likely to fail;  ii. no reasonable prospect of avoidance of failure exists without  the application of resolution powers; and   iii. the  application  of  the  resolution  powers  is  in  the  public  interest; and    c. The  choice  of  proposed  resolution  action  would  result  in  the  minimal  collateral  destruction  of  value,  consistent  with  the  resolution  objectives  contained  in  section  21  of  the  BRR  Regulations.  16. For the purpose of considering the public interest, the FSRA must consider  the  resolution  action  to  be  proportionate  to  the  achievement  of  the  resolution  objectives,  which  could  not  be  satisfied  to  the  same  extent  using the winding up process in the Insolvency Regulations 2015.  17. Any  proposed  resolution  action  must  adhere  to  general  resolution  principles established within the BRR Regulations, which impose priority  for the allocation of losses to shareholders and unsecured creditors, and  an allocation  of  responsibility  for  failure  to  persons  responsible,  to  the  extent permissible under ADGM law.    PRIOR JUDICIAL DETERMINATION  18. Prior to taking any resolution action which would interfere with property  rights,  the FSRA will  first be  required  to petition  the ADGM Court  for a  determination that the FSRA has reasonable grounds to conclude that the  resolution  conditions  imposed  by  the  BRR  Regulations  have  been  satisfied.  As the window for the successful application of resolution tools  or resolution powers may be brief, such applications would be sought on  an expedited basis, in private and without prior notice to any party.  19. Appeals  concerning  the  FSRA’s  decision  to  employ  resolution  powers  under  the  BRR  Regulations  would  differ  from  the  exercise  of  powers  under FSMR, insofar as the process would involve proceedings before the  ADGM Court, rather than the ADGM Regulatory Committee and Appeals 

   11 Panel. While a right of appeal from any judicial proceedings and judicial  review remains available to aggrieved parties through the ADGM Court’s  appellate  jurisdiction,  given  the  time‐sensitive  nature  of  resolution  decisions,  any  subsequent  decision  of  the  Court  may  not  impair  or  invalidate the application of any resolution measure.  20. Insolvency proceedings brought by creditors of all in‐scope  firms would  become conditional upon prior notice to, and the consent of, the FSRA. As  noted above, in the absence of exceptional circumstances relating to the  risks posed by the failure of the in‐scope entity, the FSRA would not object  to the application of the Insolvency Regulations 2015.  RESOLUTION TOOLS  21. The  BRR  Regulations  include  resolution  tools  empowering  the  FSRA  to  write‐down or convert debts of a failing in‐scope institution, to the extent  necessary  to  recapitalize or  resolve  that institution. Available measures  include the writing down of debt or its conversion to equity and the power  to execute a sale of all or a portion of a qualifying in‐scope institution.   22. These measures may be used on a standalone basis to restore the viability  of the institution, or as a precursor to the transfer of the shares or assets  of  a  failing  institution  to  a  third‐party  purchaser.  Notably,  liabilities  subject to netting arrangements may only be subject to resolution action  on  a  net  basis,  and  assets  which  serve  as  collateral  may  only  be  transferred with such security interests intact.    23. A  series  of  general  resolution  powers  commonly  found  in  other  BRR  regimes  have  been  included  in  the  BRR  Regulations.  For  instance,  the  FSRA, in its capacity as resolution authority, may compel the delivery of  information,  replace  management,  temporarily  suspend  payment  or delivery  obligations,  temporarily  stay  the  enforcement  of  security  and  require that critical arrangements continue by suspending default rights.  24. Given the nature of ADGM as a jurisdiction and the statutory mandate of  the  FSRA,  resolution  tools  that  enable  the  FSRA  to  assume  temporary  ownership of a failing institution, or create a temporary bridge institution  were considered unsuitable for inclusion in the BRR Regulations.   

   12 RESOLUTION SAFEGUARDS   25. The  application  of  any  resolution  measure  shall  be  subject  to  the  Resolution Safeguards contained in sections 67 to 75 of the proposed BRR  Regulations, which include the publication of resolution instruments and  the protection of netting and collateral arrangements as well as trading,  clearing and settlement systems.  In addition, a mandatory calculation of  the  incremental  effects  of  resolution  action  upon  affected  persons,  in  comparison  with  the  result  of  Insolvency  Regulations  2015  would  be  undertaken by the FSRA, as summarized below.  VALUATION  26. As a means  to  consider  the  consequences  of  resolution action  prior  to  employing resolution measures, the FSRA is required to engage in a pre‐ resolution  valuation  exercise.    The  FSRA  must  engage  an  independent  party to perform a pre‐resolution valuation in order to compare the result  of the application of resolution tools to the alternative of winding up the  institution under the Insolvency Regulations 2015.  In the circumstances  of a rapidly deteriorating  financial position, a provisional valuation may  take the place of a definitive valuation.    27. At  the  conclusion  of  any  resolution  process,  a  difference  in  treatment  valuation (the ‘DTV process’) shall determine the extent to which relevant  parties  have  been  affected  by  the  application  of  resolution  tools,  by  comparing the post‐resolution outcome with the theoretical losses which  would  have  resulted had  the institution been wound up in accordance  with the Insolvency Regulations 2015.  TREATMENT OF CREDITORS   28. As a general principle of resolution, and to the extent reasonably possible,  no creditor should be placed in a worse position due to the application of  resolution measures than would have resulted if the institution had been  wound up in accordance with the Insolvency Regulations 2015.    29. As  the  achievement  of  resolution  objectives  might  result  in  additional  incremental losses  to  some  creditors,  the  BRR  Regulations enable  such  disadvantaged parties to claim the amount of additional losses calculated 

   13 in accordance with the DTV process from the post‐resolution institution  or any residual institution. It is important to note, however, that neither  the ADGM nor the FSRA will assume responsibility to compensate persons  disadvantaged by the resolution process.  FOREIGN RESOLUTION ACTION  30. Cross‐border  coordination,  a  core  feature  of  Key  Attributes  Model,  is  contemplated by  the proposed BRR Regulations.  If consistent with  the  resolution  objectives  enshrined  in  the  BRR  Regulations  and  upon satisfaction  of  resolution  conditions,  including  prior  judicial determination  if  necessary,  the  FSRA  may  recognize  foreign  resolution  action by employing a resolution power in support of a foreign resolution  authority.  Recognition of foreign resolution action will not be given in all  circumstances,  including  those  where  the  effect  of  recognition  would  adversely affect the financial stability of the ADGM or the UAE, or ADGM‐ based creditors would be disadvantaged in comparison to those located  in other jurisdictions.   ITEM  2  –  CONSEQUENTIAL  AMENDMENTS  TO  ADGM  REGULATIONS  AND RULES  31. In order to implement the introduction of the BRR Regulations, it will be  necessary  to make a  number  of  consequential changes  to ADGM’s and  FSRA’s existing regulations and rules.   32. Section 202 of FSMR would be amended to expand the FSRA’s direction  powers  when  acting  as  a  consolidated  supervisor  of  a  financial  group,  enabling  it  to  issue  directions  to  address  specific  risks  facing  group  members located outside ADGM.  In conjunction with these amendments,  defined terms appearing in section 258 would be supplemented with the  addition  of  ‘Financial  Group’,  ‘Financial  Institution’  and  ‘Holding  Company’.  33. Section  276  of  the  Insolvency  Regulations  2015  would  be  amended  to  contemplate  that  the  application of  resolution  powers may  impact  the  enforceability  of  netting  arrangements,  including  the  potential  for  a 

   14 twenty‐four  hour  stay  of  enforcement,  as  contemplated  by  the  BRR  Regulations.   34. PRU 8.1.2 would be amended to enable the FSRA to elect to become, by  way of notice, the consolidated supervisor of a financial group to which  an Authorised Person belongs. The decision to assume responsibility for  consolidated  supervision  will  be  made  by  the  FSRA  after  considering  a  number of factors, including whether the ultimate holding vehicle for the  group is located within the ADGM.  ISSUES FOR CONSIDERATION  Q3: DO YOU HAVE ANY CONCERNS ABOUT THESE PROPOSALS OR CONSEQUENTIAL  AMENDMENTS? IF SO, WHAT ARE THOSE CONCERNS AND HOW SHOULD THEY  BE ADDRESSED?