DECEMBER 2020 NO. 001

POLICY ADVISORY

VIRTUAL ASSETS AND VIRTUAL ASSETS SERVICE PROVIDERS (VASPs) - AML/CFT IMPLICATIONS FOR GIABA MEMBER STATES

Background

In 2019, the Financial Action Task Force (FATF) amended Recommendation 15 – New Technologies and its interpretative note to give consideration to the emergence of Virtual Assets and Virtual Asset Service Providers (VASPs) as an instrument of asset and financial transaction. Dans 2019, le Groupe d'action financière (GAFI) a modifié la recommandation 15 - Nouvelles technologies et sa note interprétative pour tenir compte de l'émergence des actifs virtuels et des fournisseurs de services d'actifs virtuels (VASP) en tant qu'instrument d'actif et de transaction financière. These changes were necessitated by the rapid speed of technological advancement in the area especially with regard to financial transactions. Ces changements ont été rendus nécessaires par la rapidité des progrès technologiques dans le domaine, notamment en ce qui concerne les transactions financières. The benefits of such technological advancement in relation to financial transactions include convenience, speed, flexibility, and a 24-hour timeframe to conduct transactions locally and globally. Les avantages de ces progrès technologiques en matière de transactions financières comprennent la commodité, la rapidité, la flexibilité et un délai de 24 heures pour effectuer des transactions localement et mondialement. However, technological advancement also has provided opportunities for criminals and criminal enterprises to utilise technology platforms to benefit from their crimes. Toutefois, les progrès technologiques ont également offert aux criminels et aux entreprises criminelles la possibilité d'utiliser les plateformes technologiques pour tirer profit de leurs crimes.

The revised Recommendation15 now requires countries inter alia to carry out ML/TF risk assessment of activities in relation to virtual assets and/or operations of VASPs and take measures to mitigate risk, to register and/or licence VASPs while taking measures to ensure that criminals or their associates are prevented from holding, or being a beneficial owner of, a significant or controlling interest, or holding a management function in a VASP. La recommandation 15 révisée exige désormais des pays, entre autres, qu'ils effectuent une évaluation des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme liés aux activités liées aux actifs virtuels et/ou aux opérations des VASP et qu'ils prennent des mesures pour atténuer les risques, enregistrer et/ou autoriser les VASP tout en prenant des mesures pour garantir que les criminels ou leurs associés ne soient pas autorisés à détenir ou à être un propriétaire effectif d'une participation importante ou de contrôle, ou à exercer une fonction de direction dans un VASP. Countries are further required to adequately regulate and effectively supervise VASPs for AML/CFT and should be subject to the relevant preventive measures, specifically from Rec. Les pays sont également tenus de réglementer de manière adéquate et de contrôler efficacement les VASP aux fins de la LBC/FT et devraient être soumis aux mesures préventives pertinentes, en particulier les recommandations 10 à 21. 10 to Rec. 21. De plus, le GAFI exige des pays qu'ils sanctionnent les VASP pour non-conformité et qu'ils assurent la coopération internationale la plus large possible en matière de LBC/FT, d'enquêtes sur les infractions sous-jacentes impliquant des VASP et des activités liées aux actifs virtuels. Furthermore, the FATF requires countries to sanction VASPs for non-compliance and to provide widest international cooperation in relation to ML/TF, predicate offences investigation involving VASPs and virtual asset activities.

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What is a Virtual Asset?

A virtual asset is a "digital representation of value that can be digitally traded or transferred, and can be used for payment or investment purposes" (FATF, 2019). Un actif virtuel est une « représentation numérique de la valeur qui peut être échangée ou transférée numériquement et qui peut être utilisée à des fins de paiement ou d'investissement » (GAFI, 2019). Virtual assets should also include property, funds, proceeds, other assets or corresponding value. Les actifs virtuels devraient également inclure les biens, les fonds, les produits, les autres actifs ou la valeur correspondante. However, they do not include digital representations of fiat currencies, securities and other financial assets that are covered elsewhere in the FATF Recommendations. Toutefois, ils ne comprennent pas les représentations numériques de monnaies fiduciaires, de valeurs mobilières et d'autres actifs financiers qui sont couverts ailleurs dans les recommandations du GAFI.

Who is a Virtual Asset Service Provider?

The FATF (2019) defines a Virtual Asset Service Provider as any natural or legal person who is not covered elsewhere under the FATF Recommendations, and as a business conducts one or more of the following activities or operations for or on behalf of another natural or legal person Le GAFI (2019) définit un fournisseur de services d'actifs virtuels comme toute personne physique ou morale qui n'est pas couverte ailleurs par les recommandations du GAFI et qui, en tant qu'entreprise, exerce une ou plusieurs des activités ou opérations suivantes pour ou au nom d'une autre personne physique ou morale

1. Exchange between virtual assets and fiat currencies; 1. Échange entre les actifs virtuels et les monnaies fiduciaires ;
2. Exchange between one or more forms of virtual assets; 2. Échange entre une ou plusieurs formes d'actifs virtuels ;
3. Transfer of virtual assets; 3. Transfert d'actifs virtuels ;
4. Safekeeping and/or administration of virtual assets or instruments enabling control over virtual assets; and 4. Conservation et/ou administration d'actifs virtuels ou d'instruments permettant le contrôle des actifs virtuels ; et
5. Participation in and provision of financial services related to an issuer's offer and/or sale of a virtual asset. 5. Participation et fourniture de services financiers liés à l'offre et/ou à la vente d'un actif virtuel par un émetteur.

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The ML/TF Risks Association with Virtual Assets

Although the African continent is yet to see large-scale adoption of virtual assets, Arcane Research describes the continent as "one of, if not the most promising regions for the adoption of cryptocurrencies" (The State of Crypto: Africa, 2020). Bien que le continent africain n'ait pas encore connu une adoption à grande échelle des actifs virtuels, Arcane Research décrit le continent comme « l'une des régions, sinon la plus prometteuse, pour l'adoption des cryptomonnaies » (The State of Crypto : Africa, 2020). The report attributed the increasing trend of crypto use in Africa to several factors, including the youthful population, the failing currencies in some African nations, the prevalence of costly payments within the continent, and the limited access to financial service providers such as banks. Le rapport attribue la tendance croissante de l'utilisation des cryptomonnaies en Afrique à plusieurs facteurs, notamment la population jeune, la défaillance des monnaies dans certains pays africains, la prévalence des paiements coûteux sur le continent et l'accès limité aux fournisseurs de services financiers tels que les banques.

Despite its potential to increase financial inclusion and solve long-standing issues such as remittance challenges in Africa, the 2020 Geography of Cryptocurrency Report acknowledged that the risks associated with the misuse of virtual assets for money laundering and terrorist financing purposes exist (Chainalysis, 2020), therefore warranting more attention and understanding of the risks. Malgré son potentiel d'accroître l'inclusion financière et de résoudre des problèmes de longue date tels que les difficultés liées aux envois de fonds en Afrique, le rapport 2020 sur la géographie des cryptomonnaies a reconnu que les risques associés à l'utilisation abusive des actifs virtuels à des fins de blanchiment d'argent et de financement du terrorisme existent (Chainalysis, 2020), ce qui justifie une attention et une compréhension accrues des risques.

According to the 12-month review of the implementation of the revised standard on virtual assets and VASPs conducted by the FATF, two main trends have been identified in relation to the ML/TF risks. Selon l'examen de 12 mois de la mise en œuvre de la norme révisée sur les actifs virtuels et les VASP effectué par le GAFI, deux grandes tendances ont été recensées en ce qui concerne les risques de LBC/FT. These include; Ceux-ci inclus;

1. The risk of continued utilisation of tools and methods to enhance anonymity in conducting transactions; and 1. Le risque d'utilisation continue d'outils et de méthodes pour améliorer l'anonymat dans la conduite des transactions ; et
2. The risk of utilising VASPs operating in jurisdictions with inadequate AML/CFT regulation as well as the use of more than one VASPs such as local and/or foreign VASPs. 2. Le risque d'utilisation de VASP opérant dans des juridictions avec une réglementation LBC/FT inadéquate ainsi que l'utilisation de plus d'un VASP tels que les VASP locaux et/ou étrangers.

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Risk arising from the utilisation of tools and methods to enhance anonymity in transactions

Observed Trends:

*The risk of continued utilisation of tools and methods to enhance anonymity in conducting transactions; and

*The risk of utilising VASPs operating in jurisdictions with inadequate AML/CFT regulation as well as the use of more than one VASPs such as local and/or foreign VASPs

The main risk associated with virtual assets is through the use of tools that enhance anonymity in transactions. Le principal risque associé aux actifs virtuels est l'utilisation d'outils qui améliorent l'anonymat des transactions. This can be through the registering of internet domain names through proxies, use of decentralized exchanges and applications and through increase utilisation of mixers, tumblers and emergence of privacy enabling cryptocurrencies known as privacy coins. Cela peut se faire par l'enregistrement de noms de domaine Internet par le biais de mandataires, l'utilisation d'échanges et d'applications décentralisés et l'augmentation de l'utilisation de mixeurs, de tumbleurs et l'émergence de cryptomonnaies favorisant la confidentialité, connues sous le nom de pièces de confidentialité. According to the Royal United Services Institute (RUSI), the use of mixers in virtual currency exchanges pursues the purpose of breaking the chain of traceable cryptocurrency transactions. Selon le Royal United Services Institute (RUSI), l'utilisation de mixeurs dans les échanges de devises virtuelles poursuit l'objectif de rompre la chaîne des transactions de cryptomonnaies traçables. Enabling this is the sole purpose of cryptocurrency mixers, also known as 'tumblers' (RUSI, 2018). Ceci est la seule raison d'être des mixeurs de cryptomonnaies, également appelés « tumbleurs » (RUSI, 2018).

Transactions conducted on blockchains especially those conducted using public ledgers, which are visible to the general public can be traceable. Les transactions effectuées sur les blockchains, en particulier celles effectuées à l'aide de registres publics, qui sont visibles par le grand public, peuvent être tracées. With blockchain analysis, for example, investigators could trace suspected funds on the blockchain and determine which wallets they have gone through (Balaskas and Franqueira, 2018). Grâce à l'analyse de la chaîne de blocs, par exemple, les enquêteurs pourraient retracer les fonds suspects sur la chaîne de blocs et déterminer les portefeuilles par lesquels ils sont passés (Balaskas et Franqueira, 2018). To increase the level of privacy that users have while transacting in crypto, an emerging form of cryptocurrency is gaining popularity. Afin d'accroître le niveau de confidentialité des utilisateurs lors de leurs transactions en crypto, une nouvelle forme de cryptomonnaie gagne en popularité. These are referred to as Privacy-enabling cryptocurrencies, otherwise known as privacy coins. Celles-ci sont appelées cryptomonnaies favorisant la confidentialité, également connues sous le nom de pièces de confidentialité. These types of coins differ from other cryptocurrencies in the sense that they provide their users with a degree of transactional privacy, while also providing the benefits of decentralization. Ces types de pièces diffèrent des autres cryptomonnaies en ce sens qu'elles offrent à leurs utilisateurs un certain degré de confidentialité transactionnelle, tout en offrant les avantages de la décentralisation.

This level of privacy is a course for AML/CFT concern. Ce niveau de confidentialité suscite des préoccupations en matière de LBC/FT. However, some advocates for the use of privacy coins offer an alternative stance stating that AML/CFT efforts/regulatory actions directed at the VASPs that deal in privacy coins are sufficient to manage the ML/TF risks. Cependant, certains défenseurs de l'utilisation des pièces de confidentialité proposent une position alternative affirmant que les efforts/actions réglementaires de LBC/FT dirigés vers les VASP qui traitent des pièces de confidentialité sont suffisants pour gérer les risques de LBC/FT.

This is presently in accordance with the revised FATF Standards, which do not explicitly apply to peer-to-peer (P2P) transactions without the use of a regulated intermediary such as a VASP. Ceci est actuellement conforme aux normes révisées du GAFI, qui ne s'appliquent pas explicitement aux transactions de pair à pair (P2P) sans l'utilisation d'un intermédiaire réglementé tel qu'un VASP.

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Risks associated with inadequate or lack of AML/CFT regulation and supervision of VASPs

What should countries do? *Conduct risk assessment of virtual assets in relation to ML/TF to adequately understand the risks and put in place measures to mitigate such risks, including legislative measures.

In its revision to Recommendation 15, the FATF states that countries are required to regulate VASPs for AML/CFT purposes, should ensure they are licensed or registered, be subject to effective systems for monitoring and ensuring compliance with the relevant measures called for in the FATF Recommendations (FATF, 2019). Dans sa révision de la Recommandation 15, le GAFI stipule que les pays sont tenus de réglementer les VASP aux fins de la LBC/FT, de s'assurer qu'ils sont agréés ou enregistrés, d'être soumis à des systèmes efficaces de suivi et de garantie du respect des mesures pertinentes prévues par les Recommandations du GAFI (GAFI, 2019). The FATF provided an indication that the level of implementation of the revised standards was, for the most part, progressive (FATF, 2020). Le GAFI a indiqué que le niveau de mise en œuvre des normes révisées était, pour la plupart, progressif (GAFI, 2020). 24 FATF members and 8 FSRB members claimed to have AML/CFT regimes permitting the establishment of VASPs, while 9 and 4 respectively responded that regulations were either being developed or had been approved. 24 membres du GAFI et 8 membres ORSF ont affirmé avoir des régimes LBC/FT autorisant la création de VASP, tandis que 9 et 4 respectivement ont répondu que des réglementations étaient en cours d'élaboration ou avaient été approuvées. 1 FATF member and 2 FSRB members claimed that VASPs were prohibited and the prohibition was enforced, while 2 FATF members claimed to have regulations being developed or approved to prohibit VASPS. 1 membre du GAFI et 2 membres ORSF ont affirmé que les VASP étaient interdits et que l'interdiction était appliquée, tandis que 2 membres du GAFI ont affirmé que des réglementations étaient en cours d'élaboration ou avaient été approuvées pour interdire les VASP. 2 FATF members and 2 FSRB members responded that their approach to VASPs were under consideration (FATF, 2020). 2 membres du GAFI et 2 membres ORSF ont répondu que leur approche des VASP était à l'étude (GAFI, 2020).

In the GIABA Member States some of the following actions have been taken in relation to the subject matter. Dans les États membres du GIABA, certaines des mesures suivantes ont été prises par rapport à ce sujet.

In Nigeria, for example, the approach taken by the Government was to issue a public notice asking the public to exercise caution with regards to investment schemes involving virtual currencies (SEC Nigeria, 2017). Au Nigéria, par exemple, l'approche adoptée par le gouvernement a été de publier un avis public demandant au public de faire preuve de prudence en ce qui concerne les programmes d'investissement impliquant des monnaies virtuelles (SEC Nigeria, 2017). Three years later, the Commission issued another statement on the classification and treatment of "digital assets", wherein it stated that crypto-token or crypto-coin investments would be regulated by the Commission. Trois ans plus tard, la Commission a publié une autre déclaration sur la classification et le traitement des « actifs numériques », dans laquelle elle déclarait que les investissements en crypto-jetons ou en crypto-pièces seraient réglementés par la Commission.

However, the statement limits the digital assets under the regulation of the Commission to those that can be classified as 'securities' (SEC Nigeria, 2020). Cependant, la déclaration limite les actifs numériques sous la réglementation de la Commission à ceux qui peuvent être classés comme « valeurs mobilières » (SEC Nigeria, 2020).

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AML/CFT Implications: Criminals may exploit the vulnerabilities of lack of regulation and supervision of VASPs to launder illicit proceeds and/or utilise VASPs for the purpose of financing terrorism.

In Ghana, the Central Bank also issued a notice in 2018 to banks, specialized deposit-taking institutions and the general public, cautioning that virtual or digital currencies were not licensed under the 'Payments System Act, 2003' (Bank of Ghana, 2018). Au Ghana, la Banque centrale a également publié un avis en 2018 aux banques, aux institutions spécialisées de prise de dépôts et au grand public, les mettant en garde contre le fait que les monnaies virtuelles ou numériques n'étaient pas autorisées en vertu de la « Loi sur les systèmes de paiement, 2003 » (Banque du Ghana, 2018). The statement, which acknowledges the potential for blockchain technology to transform the payment system landscape in Ghana and promote financial inclusion, goes further to advise that the public only deal with institutions licensed by the Bank of Ghana. La déclaration, qui reconnaît le potentiel de la technologie de la chaîne de blocs pour transformer le paysage du système de paiement au Ghana et promouvoir l'inclusion financière, va plus loin en conseillant au public de ne traiter qu'avec les institutions autorisées par la Banque du Ghana. It suggested that the Payment Systems and Services Bill, at the time, would 'bring the electronic payments space up to date to international standards and be aligned with the evolving electronic payments landscape'. Il a suggéré que le projet de loi sur les systèmes et services de paiement, à l'époque, « mettrait l'espace des paiements électroniques à jour par rapport aux normes internationales et serait aligné sur l'évolution du paysage des paiements électroniques ».

However, the Payment Systems and Services Act, which was enacted in 2019 (Act 987) does not cover virtual assets. Cependant, la loi sur les systèmes et services de paiement, qui a été promulguée en 2019 (loi 987) ne couvre pas les actifs virtuels.

The general lack of detailed risk assessment and regulation within the sub-region poses ML/TF risk for Member States and creates an environment for VASPs to operate under limited or no AML/CFT oversight, which may likely make it attractive to criminals and criminal organisations. L'absence générale d'évaluation détaillée des risques et de réglementation dans la sous-région pose un risque de LBC/FT pour les États membres et crée un environnement permettant aux VASP d'opérer avec une surveillance LBC/FT limitée ou inexistante, ce qui peut les rendre attrayants pour les criminels et les organisations criminelles.

Implications on AML/CFT Regimes of Member States

As part of the global network, GIABA Member states cannot afford to remain shy or silent on the issue of virtual assets and VASPs. En tant que membres du réseau mondial, les États membres du GIABA ne peuvent se permettre de rester timides ou silencieux sur la question des actifs virtuels et des VASP. Criminals may exploit the vulnerabilities of lack of regulation and supervision of VASPs to launder illicit proceeds and/or utilise VASPs for the purpose of financing terrorism. Les criminels peuvent exploiter les vulnérabilités du manque de réglementation et de supervision des VASP pour blanchir les produits illicites et/ou utiliser les VASP aux fins de financement du terrorisme. The FATF has carried out important work in relation to virtual assets and VASPs. Le GAFI a réalisé un travail important en relation avec les actifs virtuels et les VASP. Some of them include, revising and amending Recommendation 15 and its interpretative note, production of a report on virtual assets red flag indicators for ML/TF, developing a guidance document on investigating virtual assets (confidential report), producing another guidance for a risk based approach to virtual assets and VASPs, carrying out a 12 month review of the revised standard on virtual assets and VASPs and producing a report to the G-20 Finance Ministers and Central Bank Governors on "so-called stablecoins", which may have components of virtual assets and digital assets. Certains d'entre eux comprennent, la révision et la modification de la Recommandation 15 et de sa note interprétative, la production d'un rapport sur les indicateurs d'alerte rouge des actifs virtuels pour la LBC/FT, l'élaboration d'un document d'orientation sur l'enquête sur les actifs virtuels (rapport confidentiel), la production d'une autre orientation pour une approche basée sur les risques des actifs virtuels et des VASP, la réalisation d'un examen de 12 mois de la norme révisée sur les actifs virtuels et les VASP et la production d'un rapport aux ministres des Finances et aux gouverneurs des banques centrales du G-20 sur les « soi-disant stablecoins », qui peuvent avoir des composantes d'actifs virtuels et d'actifs numériques. Based on the work carried out thus far by the FATF, it is an indication that the issue of virtual assets and VASPs is a priority for the global standard setter. Sur la base des travaux réalisés jusqu'à présent par le GAFI, il est une indication que la question des actifs virtuels et des VASP est une priorité pour le normalisateur mondial. Therefore, it is important for the regional FSRB, GIABA to consider this as a priority albeit the conditions in the region may be different from other FATF member jurisdictions. Par conséquent, il est important pour l'ORSF régionale, le GIABA, de considérer cela comme une priorité, même si les conditions dans la région peuvent être différentes de celles des autres juridictions membres du GAFI. Nevertheless, the GIABA region is still an integral part of the global network and should commence review and assessmentof virtual assets in respective Member States. Néanmoins, la région du GIABA fait toujours partie intégrante du réseau mondial et devrait commencer l'examen et l'évaluation des actifs virtuels dans les États membres respectifs.

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Where are we?

Most GIABA Member States are yet conduct risk assessment of virtual assets in relation to ML/TF and/or to pass legislations to address the the FATF requirements.

*The use of cryptocurrencies, like other forms of virtual assets, is for the most part, not under any AML/CFT supervision in GIABA member States.

The amendment of Recommendation 15 has implications in terms of Mutual Evaluation of Member States of GIABA. La modification de la Recommandation 15 a des implications en termes d'évaluation mutuelle des États membres du GIABA. It is noteworthy that some elements of Recommendation 15 are considered in the assessment of effectiveness, in particular immediate outcomes (IOs) 3, 4, 6, 7, 8,10, 11. Il est à noter que certains éléments de la Recommandation 15 sont pris en compte dans l'évaluation de l'efficacité, en particulier les résultats immédiats (RI) 3, 4, 6, 7, 8,10, 11. In addition, Member States that are assessed or to be assessed after June 2019 will be subject to the new amendments. En outre, les États membres qui sont évalués ou qui doivent être évalués après juin 2019 seront soumis aux nouvelles modifications. Member States that have already been assessed under the previous requirement may be required to provide updates during the follow-up process on actions taken in relation to the new amendments of R.15. Les États membres qui ont déjà été évalués en vertu de l'exigence précédente peuvent être tenus de fournir des mises à jour au cours du processus de suivi des mesures prises par rapport aux nouveaux amendements de la R.15.

Conclusions

According to the revised FATF standard on new technologies, countries are firstly required to conduct risk assessment of virtual assets in relation to ML/TF. Selon la norme révisée du GAFI sur les nouvelles technologies, les pays sont tenus en premier lieu de procéder à une évaluation des risques des actifs virtuels en relation avec la LBC/FT. This is aimed at having adequate understanding of risks and as a result of the risk assessed and identified, countries may be able to put in place measures to mitigate such risks, including legislative measures. Ceci vise à avoir une compréhension adéquate des risques et, par conséquent, des risques évalués et identifiés, les pays peuvent être en mesure de mettre en place des mesures pour atténuer ces risques, y compris des mesures législatives. However, majority of GIABA Member States are yet to conduct risk assessment of virtual assets in relation to ML/TF and/or to pass legislations to address this provision. Cependant, la majorité des États membres du GIABA n'ont pas encore effectué d'évaluation des risques des actifs virtuels en relation avec la LBC/FT et/ou adopté de lois pour traiter cette disposition. As such, the use of cryptocurrencies, like other forms of virtual assets, is for the most part, not under any AML/CFT supervision in GIABA member States. À ce titre, l'utilisation des cryptomonnaies, comme d'autres formes d'actifs virtuels, n'est en grande partie soumise à aucune supervision LBC/FT dans les États membres du GIABA.

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What should you do? *Take measures to mitigate the ML/TF risks arising from VA and VASPs.

*Ensure that VASPs are registered and/or licensed and be subject to adequate regulation and effective supervision for AML/CFT;

*Implement an effective sanctions regime for non- compliance of AML/CFT requirements by VASPs.

Recommendations

For GIABA Member States

1. Identify, assess and understand the risk posed by virtual assets in our respective jurisdictions;
2. Take measures to mitigate the ML/TF risks arising from virtual assets and VASPs as identified in the risk assessment process;
3. Develop new legislation or amend existing legislation to take into consideration the new requirements;
4. Provide guidance/checklist for the registration and/or licensing of VASPs. These should include entry control mechanisms and supervisory guidance to subject VASPs to adequate regulation and effective supervision for AML/CFT;
5. Implement an effective sanctions regime for non-compliance of AML/CFT requirements by VASPs through legislative and other supervisory mechanisms;
6. Provide cooperation in relation to the investigation of ML/TF and predicate offences investigation involving virtual assets;
7. Set up national monitoring mechanisms for VAs and VASPs, including where possible, the participation of relevant private sector operators/experts, to assist competent authorities to effectively mitigate the ML/TF risks associated with the sector.

For Regional Authorities

• GIABA should conduct an assessment on the status of implementation of the revised recommendation 15 by Member States; and;

• GIABA should provide capacity building programs for AML/CFT stakeholders in the region on virtual assets, including supervision, investigative techniques and risk mitigating measures.;

Member States are hereby urged to share this Policy Brief with their National Competent Authorities and other relevant stakeholders in order to take relevant action

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